原子力か否か？日本のポスト・フクシマのエネルギー政策の複雑で不確かな力学

使用済み核燃料を再処理して、高速増殖炉を開発するという日本の長年の計画の妥当性が、ポスト・フクシマの文脈において国内で問われ始めている。7月、菅直人首相は、テレビ中継されたステートメントにおいて、これまでと全く異なる新しいゴールについて発表した。原子力発電所なしでエネルギー需要を満たす日本というゴールである。

しかし、管首相の置かれた不安定な政治的状況のため、表明された脱原発についての関心が、日本が最終的にたどるコースとなるかどうか予測するのは難しい。管首相が6月に、3月11日震災対応にメドをつけたら退陣すると表明して以来、彼がいつまで首相の地位に留まるかが、日本における政治的論議の大きな関心となっている。その結果、管首相が原子力について何を言っても、できるだけ長く首相でい続けるための方策と取られてしまうことが多い。

日本を新しいエネルギー路線に乗せようとする希望が管の本心であったとしても、彼の発言が次の政権において余り関連性を持たないかもしれないと考えるに足る理由がある。日本の原子力の将来を巡って、政治、政府、産業、労働組合などを巻き込んだ複雑な闘いが繰り広げられている。福島危機の深刻さに関わらず、日本がこれまで続けてきた原子力――再処理と高速増殖炉を伴う核燃料サイクルも含め――へのコミットメントには、未だに、強力な支持勢力がある。

原子力のない日本という将来象は、日本で議論されており、また、欧米の一部の報道ではもう決まったものであるかのように論じられているが、確実とは言い難い。さらに、たとえ原子力が縮小されたとしても、使用済み燃料を再処理するという政策が政治的惰性として続けられる可能性がある。

日本の原子力政策の状況

2010年6月、日本の内閣は、経済産業省が提出した「エネルギー基本計画」を承認した。2030年までに、少なくとも14基の商業用原子炉を建設し、総数を少なくとも67基とする計画である1。 実現されれば、原子力が発電量に占める割合は、現在の30％から50％以上に増える。この計画は、2011年3月11日の地震・津波の前でも、野心的に過ぎ、非現実的だと批判されていた。

フクシマが計算を完全に狂わせた。事故発生の後、東京電力は、福島第一の1－4号機の廃炉を決め、7－8号機の建設計画をキャンセルした。5月初旬の時点で、54基ある日本の原発のうち、33基が運転停止中だった――14基は、3月11日の地震・津波のため、その他は、2007年の二つの大きな地震に関連した地震対策や、安全性問題、定期検査などのためだった（毎日新聞, 2011）。その後、菅首相の要請に従って、中部電力が、浜岡原子力発電所4－5号機を地震・津波対策のために停止した2。 2011年末までにさらに10基が定期検査に入る予定となっていた（毎日新聞, 2011）。運転停止中の原子炉の運転再開が認められなければ、2012年5月までにはすべての原子炉の運転が止まる状況となった。

何人かの県知事は、運転停止中の原子炉は、政府による新たな安全規制要件に関する明確な指示が出るまで、運転再開を認めないと述べている。だが、指示は、全く明快でない。

7月10日、政府は、2段階の安全性再検討を発表した。第一段階は、運転再開を待っている原子炉に関するもので、第二段階は、運転を続けているものを含め、すべての原子炉に当てはめられる。7月21日、原子力安全・保安院（経産省）の策定したテスト手順が、原子力安全委員会（内閣府）によって承認された。しかし、運転再開に慎重な菅首相の立場と、できるだけ早く再開しようとする海江田万里経産相の立場の違いがもたらしたこれらのテストに関する混乱は、決して収まったわけではない。これらのテストがいつ始まるのか、そして、地元自治体がこれらを信頼に値するものとみなすかどうかは、定かではない。加えて、使用済み燃料の再処理と高速増殖炉の建設に関する状況はさらに混乱に満ちている。

六カ所ともんじゅ

六カ所再処理工場は、本州の北端にある。まだ本格運転には入っていない。計画では、この工場を使って、日本の原子力発電所から出てくる使用済み燃料からプルトニウムを分離する。プルトニウムとウランを取り除いた後の高レベル廃棄物は、容器の中に入れてガラス固化し、300メートル以上の深さの場所で造られることになっている地層処分場の完成まで、六カ所で保管されることになる。六カ所は、非核兵器国としては唯一の商業規模の再処理工場となる。この工場は、年間8トンのプルトニウムを分離する能力を持つ。核兵器約1000発分である。

日本は、核拡散防止のための国際的努力に与える影響についての懸念を無視して、何年も前から六ヶ所工場を運転に持ち込もうと試みてきている。しかし、一連の技術的問題が運転開始を遅らせている。2006年3月、六ヶ所工場の所有者の日本原燃は、商業用原子力発電所からの実際の使用済み燃料を使ったアクティブ・テストを始めた。だが、再処理で生じる高レベル廃棄物をガラス固化するための溶融炉が一連の問題に遭遇している。4年余り経った時点で、日本原燃は、六ヶ所工場の竣工予定を2010年から2012年に延期した。これは1993年の建設開始以来、18回目の延期である。遅れは、これで15年に達している3
。

9つの地域独占電力会社と日本原子力発電（主要株主は電力会社）が、日本原燃の大半の株式を所有している。従って、これらの電力会社は、六ヶ所再処理工場の所有者であり、顧客なのである。しかし、電力会社は、国の政策が変わらなければ、使用済み燃料を再処理しないとの決定を独自に行うことはできない。

元々の計画では、日本は分離されたプルトニウムを高速増殖炉の燃料として使うはずだった。高速増殖炉は、消費した分よりも多くのプルトニウムを生み出すという原子炉である。しかし、日本の高速増殖炉計画は、1995年12月のもんじゅ原型増殖炉における深刻なナトリウム漏れ・火災事故以来頓挫した。もんじゅは、2010年5月にやっと再開されたが、同年8月にまた事故を起こしてしまった。重さ約3トンの燃料交換用炉内中継装置が原子炉内に落下するという事故で、早期運転再開の見込みはなくなった。もんじゅを運転する日本原子力研究開発機構が装置を引き上げることができたのは、2011年6月になってのことだった。そして、現在の計画では、高速増殖炉の商業化は、2050年頃まではない。

一方、日本は、すでに、約46トンもの分離済みプルトニウムを蓄積してしまっている。この大半は、ヨーロッパの再処理工場で保管されている。高速増殖炉の実用化が何十年も先という状況で、貯まってしまった日本のプルトニウムと六ヶ所でさらに分離される予定のプルトニウムを処分するための現在の計画は、これを劣化ウランと混ぜてMOX（ Mixed-Oxide=混合酸化物）燃料を作るというものである。MOX燃料は、通常の原子炉――軽水炉――で使うことができる。この計画もまた、一連の遅延に見舞われている。1997年、電気事業連合会（電事連）と日本政府は、2010年までにMOX燃料を16-18基の原子炉で使う計画（プルサーマル計画）を発表した4。 2009年、電事連は、この達成目標年を遅らせて2015年とせざるを得なくなった。

にもかかわらず、六ヶ所の再処理計画は進められている。計画を急ぐ主要な理由は、各地の原子力発電所の冷却プールに貯まっている使用済み燃料の行く先を見つける必要から来ているようである。これらのプールは満杯になりつつある。過去においては、英仏の再処理工場が日本にとって実質的な使用済み燃料中間貯蔵所の役割を果たしたが、この「貯蔵方法」はもはや利用できない。日本とヨーロッパの再処理業者との間の契約がすでに完了しているからである5。 現在、使用済み燃料問題に対処するための主要なオプションは、六ヶ所にある受け入れ用冷却プールに送るか、発電所の敷地内あるいは日本のどこかに中間貯蔵施設を作ってそこに送るかである。

しかし、現在建設中の発電所敷地外中間貯蔵施設は、一つだけである。それで、全国各地の原子炉で貯まっている使用済み燃料を受け入れるために、六ヶ所の冷却プール――こちらもほとんど満杯――においてスペースを確保しなければならないと言うわけである。そのためには、再処理工場の運転を運転しなければならない。プールに貯まっている燃料を取り出して工場に運び込むためである。これは、プルトニウムの需要とは全く関係ない。使用済み燃料用のスペースを作るというだけのことである。

ポスト・フクシマにおける日本の原子力政策の再検討過程でこれらの核燃料プログラムについて論議するのは当然だろう。そもそも、日本が、今後原子力発電を控えるというのであれば、再処理工場や高速増殖炉開発継続の必要などどこにあろうか。しかし、このような議論はあまりされていない。

この問題に焦点が当てられていないのは、一つには、フクシマの緊急性のためである。関心のほとんどは、損傷した福島の原子炉の安定化、そして、原子炉災害によってもたらされた損害に対する賠償の問題に向けられてきた。その後、議論は、電力不足一般、とりわけ、定期検査中の原子炉の運転再開の時期に関するものが中心となった。そして、前述の政治状況が舞台の大きな位置を占め、原子力に関するもっと徹底的な議論をする余地はほとんどなくなってしまった。実際に起きた議論は、控えめに言っても、矛盾と混乱に満ちていた。

六ヶ所計画の見直し？

3月11日以来、再処理および高速増殖炉計画は、主として、福島第一原子力発電所の賠償問題の文脈で論じられてきた。つまり、六ヶ所プロジェクトのために使われることになっているお金を、福島関連の被害の賠償に使うべきだというものである。

原子力環境整備・資金管理センターに六ヶ所の再処理費用として電力会社が払い込んでいる2兆4000億円を賠償に使うべきだとの議論がある。このうちの少なくとも東電の部分――約40％――は、賠償用に使うべきだと言うものもある。日本経済研究センターが4月25日に発表した報告書は次のように結論づけている。「高速増殖炉開発や核燃料サイクルの研究などを凍結すれば毎年2000億円が浮く。さらに青森県六ケ所村にある再処理工場の操業（40年間操業予定）も凍結すれば、電力業界が再処理費用として積立予定の12兆円・・・のうち一部を充てることもできる。これらは既存の仕組みを見直すだけで可能になる」 (日本経済研究センター, 2011)。

賠償問題の議論が必要となっているのは、法律で要求されている保険責任額が、福島原発事故のもたらした被害について賠償をし始めるには、あまりにも小さすぎるからである。部分的に米国のプライス・アンダーソン法に基づき1961年に制定された日本の「原子力損害の賠償に関する法律」（原賠法）では、原子力施設の事業者は1事業所当たり1200億円の賠償金が支払える民間の賠償責任保険に加入することが義務づけられている。事業者はまた、地震又は噴火によって生じた原子力損害など、民間保険で一般に対処できないものについて、同じ額を政府が補償するようにするための契約を政府と結ばなければならないことになっている。

福島第一のケースは、地震によるものであるから、民間保険会社の保険契約によってではなく、政府が1200億円を提供する。しかし、福島の事故の賠償金は、少なくとも数兆円に上ると見られている。このため、元々再処理用とされていた資金を賠償に当てるべきだとの主張が出ているのである。東京電力を法的整理によって解体すべきだとの声もある。

しかし、盛夏を迎えたころから、原子力に対する日本の姿勢の変更に関する議論は、単なるフクシマの被害者に対する賠償金の支払いを遙かに超えたレベルに達した。

もんじゅプロジェクトと核燃料サイクルの見直し？

もんじゅ高速増殖炉を管轄する文部科学省の高木義明大臣は、7月半ばの閣議の後で開かれた記者会見において、もんじゅに言及し、「原子力政策、エネルギー政策見直しの中で、この点についても一つの課題として方向性を出すことになるであろう」と述べた。「方向性という意味では、今後も継続していくのか、もしくは中止するのかということも含めた方向性」かと聞かれた大臣は、そうだと答えている（文部科学省, 2011）。この数日前に閣議で了承された2011年科学技術白書についての報道は、高速増殖炉計画全体が見直されていることを示唆していた（ただし、白書は、もんじゅ計画自体については、進めるべきとしていた）。また、7月13日には、菅首相がテレビ中継された記者会見で、「原発に依存しない社会をめざすべきだと考えるに至った。計画的、段階的に原発依存度を下げ、将来は原発がなくてもやっていける社会を実現していく」と述べていた（朝日新聞, 2011）。

ほとんど同時期に起きたこれらの事態は、政府がもんじゅ増殖炉プロジェクトを中止するかもしれないとの見解に信憑性を与えた。中止となれば、使用済み燃料再処理計画の将来にも影響が及ぶことになる。だが、上述の閣議後の閣僚懇談会で、閣僚からの質問を受けた菅首相は、脱原発は、内閣の方針ではなく、自分の個人的見解だと答えた。また、同日、もんじゅ中止の可能性を示唆した高木文科相の発言についての報道が混乱を呼んだ後、文科省と高木大臣は、ともに、大臣は中止とは一言も言っていないと釈明した。

数日後の7月20日、このどたばたが、また繰り返されることになる。菅首相は、衆議院予算委員会において、エネルギー政策見直し過程では、「これから核燃料サイクルを従来の計画に沿って進めるのか、見直しをするのか、これも予断なく議論すべきだと思っております」述べた。ところが、同日、海江田経産相は、別の委員会でこの考えに反対を表明したのである。

要するに、核燃料サイクル政策の真剣な見直しはあるのだろうか。この点について複雑な政治的闘いが起きていることは明らかである。

菅首相が触れたエネルギー政策見直しは、「エネルギー・環境会議」で行われることになっている。玄葉光一郎国家戦略担当相が議長を務める同会議は、新成長戦略実現会議の分科会として設置されたものである。実現会議の議長は、菅首相である。6月に開かれた「エネルギー・環境会議」の第一回会議の議論は、内閣府の国家戦略室から出された報告書に基づいて行われた。

国家戦略室には二つのチームがあり、両者の間で権力闘争が起きているとの報道がある。約30人の「Aチーム」は主として経産省、財務省、その他の省庁の官僚からなる。約20人の「Bチーム」は民間部門のシンクタンク出身者などからなる。菅首相はBチームを重用していると報じられている。これらとは別に細野豪志原発事故担当相（6月に内閣府に設置）のチームがあり、約30人を抱える。細野大臣とこのチームは菅首相と密接な協力関係にある（大鹿, 2011, 日経新聞, 2011）。

7月末に発表された「エネルギー・環境会議」の中間報告は、政府は、「原発への依存度低減のシナリオを具体化する」という共通テーマで国民的議論を展開すべきだと述べている。このテーマ設定は、菅首相の脱原発のアイデアを支持する勢力と原子力の利用の継続を支持する勢力の妥協を示唆している。この中間報告は、原子力の縮小に対する明確な支持を内閣が示した最初のケースとなっている。

中間報告はまた、発送電分離の可能性についての検討を提案している。原子炉を持つ9つの電力会社は、各地域での送電事業を独占している6。 発送電の分離は、競争を促進し、他の電力供給事業者が――再生可能エネルギー源を使ったものも含め――電力消費者に電力供給すること容易にする。だからこそ、電力会社にその送電網を放棄させようとする試みは、間違いなく強力な抵抗に遭うことになるのである。

しかし、エネルギー政策のこのような劇的な変化が、確実に起こりそうだという訳では決してない。

「エネルギー・環境会議」の中間報告は、さらにもう二つ組織の関わる審議のベースとなる。経産相の諮問機関「総合資源エネルギー調査会」の小委員会と、原子力委員会の設置した新原子力政策大綱策定会議とである7。過去においては、これら二つの組織とこれに関係した人々の多くは、日本の原子力プログラムの拡大と、再処理および高速増殖炉を含んだ核燃料サイクルを強く支持して来た。

真に革新的なエネルギー・環境戦略がこのような複雑なプロセスで形成されるか疑問である。そして、菅首相がこのプロセスが終わる前に辞任し、内閣全体の改造となる可能性が問題をさらに複雑化させる。

日本のエネルギーの将来に関係する他の要因

労働界は、もちろん、日本のエネルギー政策において重要な役割を果たす。これまで、労働界はだいたいにおいて原子力拡大政策支持してきた。労働界の現在の政策の方向は定かでない。7月、与党民主党の最大の支持母体である日本労働組合総連合会（連合）の古賀伸明会長は、そのエネルギー政策の見直しを始めると発表した。しかし、フクシマの事態が発生するまでは、連合は、原子力を推進していた。そして、連合の南雲弘行事務局長は、東京電力の労働組合出身で、これまで再処理支持の発言をしている。

ポスト・フクシマにおいて、連立の力学も働いている。公明党は、高速増殖炉政策の見直し過程を始めている。与党民主党や自民党の立場にも影響を与えうるものである。自民党は、1955年の設立以来、2009年まで、ほとんどずっと権力の座にあった。民主党が政権を取る2009年までの約10年間、自民党と連立を組んでいた公明党は、8月末までに新しいエネルギー政策を策定すると発表した。

しかし、政策変更は常に難しい。破局の後でもそうである。

福島第一における使用済み燃料を巡る危機状態は、使用済み燃料の安全な保管という課題に取り組む必要を劇的な形で示した。福島第一には、日本に二つだけある原子力発電所敷地内乾式貯蔵施設の一つがある。この施設には、9つのキャスクが設置されており、それらには全部で408体の使用済み燃料集合体が入っている8。 内部情報によると、乾式貯蔵施設の建物は破損しているようだが、キャスク内に保管されている使用済み燃料の安全性問題について懸念を示す報告は今のところない。

合理的な思考に基づく世界であれば、キャスクが成功を収めたらしいということで、十分な形態の乾式貯蔵プログラムについてもっと関心が高まるはずである。なにしろ、たとえ今日すべての原子力発電所を閉鎖するとの決定がなされたとしても、どこに長期に亘って使用済み燃料を保管するかという問題は残るのである。

しかし、福島第一事故のトラウマは、日本に原子力に関連した一切の新しいものを作ることについての反対をもたらすことになるかもしれない。とりわけ、中央政府および電力会社から政策変更について明確で誠実な説明がなければ、そうなる可能性は高い。「新しいもの」には、乾式キャスクを使った使用済み燃料中間貯蔵施設も含まれる。新しい貯蔵施設が作られなければ、日本全国の原子力発電所で貯まり続ける使用済み燃料をどうにかしなければならなくなる。たとえ少数でも、原子炉の運転が許可されることになれば、使用済み燃料用プールの容量問題は厳しさを増していく。もし、フクシマの事態が、単に、現状維持状態をさらに強固なものにし、日本の再処理政策の継続に繋がるという結果をもたらすだけに終わるとすれば、それは皮肉なことである。

謝辞

本稿は、福島第一原子力発電所で2011年3月に発生した原子力災害に関する特集の一部である。特集の編集および翻訳は、Rockefeller Financial Servicesの助成金によって可能となった。

本研究は、John D. and Catherine T. MacArthur Foundationの助成を受けたものである。

翻訳　田窪雅文

参考文献

朝日新聞(2011）「首相、会見で脱原発の方向打ち出す　具体策は示さず」, 7月14 http://www.asahi.com/politics/update/0713/TKY201107130598.html

電気事業連合会(1997）『プルサーマルの現状』http://www.fepc.or.jp/present/cycle/pluthermal/genjou/index.html.

日本経済研究センター(2011) 『既存原発が止まれば、影響10年単位に』 2011年4月25日 http://www.jcer.or.jp/policy/pdf/pe(iwata20110425).pdf

毎日新聞（2011）「浜岡原発：停止要請　各電力会社は「余波」を警戒」 5月8日

文部科学省(2011）髙木義明文部科学大臣記者会見録,7月15日 http://www.mext.go.jp/b_menu/daijin/detail/1308386.htm

日経新聞(2011) 脱原発－－二つの知恵袋, 7月18日

大鹿靖明　「経産省の原発クーデターが始まる・天下り100人リスト」, AERA, 7月11日